最近在一些地方调研，注意到一个值得关注的趋势：土地市场的主力买家，正在从民营房企转变为地方国有企业。一些城市的“地王”，摘牌方往往是当地城投或国资公司。
据克而瑞统计，2025年土地市场上，14家央企拿地金额占比达到50%，地方国企占比超过20%，国有背景企业合计拿走了超过七成的土地份额。而2022年，拿地金额前100的企业中，央国企占53%、地方城投占32%，民营企业仅占9%，同比下降了35个百分点。在一些热点城市，这种集中度更高。
土地市场的所有制结构在经历一次静悄悄的重构。但本文关注的并不是房地产市场本身，而是这场重构对国有资产质量意味着什么。
据相关统计，2020年至2024年，城投公司托底拿地总金额达9.37万亿元，新增土储面积达86亿平方米。与此形成对照的是，2021年至2024年6月，城投拿地项目中全部开工的仅占20%，总体开工率只有22%，未开工面积接近3.3亿平方米。
这意味着，大量通过债务融资获取的土地和固定资产，正以“资产”的名义沉淀在国企的资产负债表上，开发进度和回报前景并不乐观。有些地方的国企已经出现工资发放困难的情况。后房地产时代的一部分后遗症，正在向国有资产端集中。
这不是某一家企业的问题，而是一种结构性的压力。
一是增长逻辑的变化
在相当长的时间里，中国经济增长与土地增值深度绑定。土地在升值，房地产在上行，基础设施和产业园区的投入可以通过土地溢价和产业集聚来回收。在这个逻辑下，国企的固定资产投资是有效投资，有合理的增值预期。
但当房地产进入深度调整，土地红利和人口红利逐步消退，这套逻辑的前提条件已经发生变化。土地不再必然增值，园区的繁荣不再可以单靠投资驱动。经济环境变了，增长逻辑变了，但很多地方国企的投资行为模式还在旧有轨道上运行，惯性仍然强大。
与此同时，地方政府的考核体系也在发挥着持续的引导作用。政府考核传导到对地方国企的考核，核心指标仍然集中在资产规模、投资完成额、营业收入等维度。这些指标在特定历史阶段有其合理性，规模可量化、结果可比较、管理有抓手。但当“做大”的激励持续强于“做优”的激励，企业的经营行为自然会向规模倾斜。借钱、拿地、上项目，资产规模上去了，至于回报率和资产质量如何，考核中的权重相对有限。这不是某个管理层的问题，是激励机制下的理性选择。
这里还有一个需要留意的传导机制。近年来，国家反复强调发展“实体经济”、保持制造业合理比重，这些方向无疑是正确的。但在执行层面，有时会出现简单化的理解，将“实体经济”等同于“工业投资”，将“保持制造业比重”理解为“固守硬比例”。这种理解通过考核体系传导到国企行为中：加大工业投资、新建产业园区、扩大制造业资产规模，而市场需求是否足以支撑这些投资，有时并未得到充分论证。政策初衷是好的，但如果理解和执行出现偏差，可能在无意中放大国有资产质量的风险。
二是对于逆周期调节的再思考
由此引出一个更深的问题：国企在国民经济中长期承担逆周期调节功能，这个角色本身是否需要重新审视？
应当承认，在经济发展的早期阶段，国企的逆周期调节是有效的。经济下行时加大投资，既能稳增长，又能在周期底部获取相对廉价的资产，等到回暖后实现增值。这既服务了宏观调控目标，也符合国企自身利益。
但这个逻辑有一个隐含前提：市场空间充裕，资产有合理的增值预期。当经济从高速增长转向高质量发展，土地增值空间收窄，人口红利消退，投资边际回报持续下降，这个前提正在松动。如果继续沿用“借钱—拿地—等升值”的旧路径，逆周期调节可能不再是熨平周期，而是积累风险；不再是底部布局，而是高位接盘。
进而需要思考的是，逆周期调节的工具是否在一定程度上被泛化了？当国企的投资决策更多服务于短期经济指标，而非基于对市场前景和资产回报的审慎判断，国企就不再是一个独立的市场主体，而更接近一个被动的政策执行工具。投资不是从市场出发，而是从任务出发；不是对股东负责，而是对指标负责。这种角色模糊，对国企的可持续发展并不有利。
三是国企市场竞争边界的探讨
讨论国企角色，还需要关注它在竞争性领域的参与边界。
近年来，在一些市场化程度较高的领域，如商业地产租赁、产业园区运营，乃至部分制造业细分领域，地方国企凭借融资成本低、土地获取便利、政策资源倾斜等优势大举进入。这些优势恰恰是民营企业不具备的。当国企以非市场化的资源优势进入同一竞争赛道，价格竞争和租金竞争会进一步加剧，结果可能不是市场繁荣，而是加速内卷。
国企在战略性领域、公共服务领域发挥作用是必要且合理的。高铁、地铁、市政设施、重大科技基础设施，投资大、回报周期长、外部性强，这些领域正是国企应当发力之处。但如果大量进入完全竞争的商业地产、物业管理、一般制造业，用非市场化的资源优势与民营企业同台竞技，边界就需要讨论。
对国企自身而言，过度参与竞争性领域也是一种风险。在这些领域，一旦脱离政策资源支撑，比如低成本融资或土地优先配置不再，业务本身未必具备真正的市场竞争力。当前国有资产质量的部分隐忧，正是来自于这种政策支撑下的业务扩张，而非市场驱动的能力积累。
四是制度层面的观察
地方国企资产质量的问题，表层是经营问题，深层是一系列制度安排的综合反映。
首先是财税体制。长期以来，地方财政收入与制造业投资、土地开发深度绑定。增值税在生产环节征收，企业所得税来自制造企业，土地出让收入依赖工业投资和房地产开发。这种财税结构形成了一种不言自明的激励：地方政府要增加收入，就必然倾向于招商引资、推动投资、出让土地。国企是这个逻辑链条上最便捷的执行通道。如果地方财政的根基在生产端，资源配置向制造业和固定资产投资倾斜就是制度性安排的结果，而非偏好。而事实上，很多地方的财政与国企，都变成政府的左右口袋关系，难以割舍。
这引出第二个层面：产业转型的导向。当下，强调制造业保持合理比重，方向是对的。但合理比重不是硬比例。真正的方向应当是通过发展生产性服务业提升制造业附加值和竞争力，让服务业占比在市场驱动下自然地调整。如果财税体制和考核体系仍在鼓励“投资建厂”式的规模扩张，而投资建厂能带来增值税、企业所得税和土地收入，产业结构的优化升级就缺乏制度支撑。
第三个层面是社会治理。过去四十年，“经济增长解决一切问题”的思路在特定阶段是有效的。但当人均GDP达到一定水平，社会发展本身就不再只是经济增长的副产品，而是增长的新空间。乡村振兴如果同时是公共服务均等化、县域消费市场培育、城乡要素双向流动，那么它既是社会发展，也是经济发展。国内大市场建设同理，它涉及社会保障跨区域衔接、公共服务标准统一、社会治理方式协调，是经济命题也是社会命题。
在这个框架下，国企的角色就有了重新定位的空间。它不应只是拉动投资、做大资产的工具，更应成为公共服务和基础设施的“定盘针”，为市场主体提供稳定、可预期的基础支撑，在公共服务领域做好该做的事，在竞争性领域保持克制。
2022年，国家提出到2035年基本实现现代化的远景目标。从1978年到2020年，我们用了四十多年实现全面小康；从2020年到2035年，只有十五年。时间紧迫，但模式的转换更为关键。
从这个维度审视地方国企问题，它就不只是微观经营问题，而是治理转型的命题。
一个值得探讨的方向是：地方政府的角色是否可以逐步从“经济发展促进型”向“公共服务型”转变？
这涉及三个层面的调整。
一是考核逻辑。对地方政府的评价，能否从以经济增长速度为核心，逐步转向兼顾公共服务质量、社会治理效能和民生保障水平？对地方国企的考核，能否在规模指标之外，更多地引入资本回报率、资产质量、服务效能、创新能力等维度？
二是财税逻辑。如果税收重心始终在生产环节，地方政府行为模式的转变就缺乏制度基础。一个可以考虑的方向是逐步从生产环节税向消费环节税转型，逐步扩大消费税来源，或在消费环节对增值税进行调整。当前，很多地方投入文旅基础设施建设，因为税收设置问题，并没有因此带来财政上的回报。当地方税收更多来自“本地消费了多少”而非“本地生产了多少”，城市建设、公共服务、消费环境的重要性就会自然提升。这与建设国内大市场、释放内需潜力的方向一脉相承。
三是政企关系的梳理。政府归位公共服务，国企归位公地供给，市场和社会各归其位。有所为，是建设公平透明的市场规则，提供高质量的公共产品，保障社会安全网，维护宏观经济和金融稳定。有所不为，是减少对微观经营活动的直接干预，让市场在资源配置中发挥更充分的作用，让国企回归企业本质。而国企不仅能够深度参与国内大市场的基础设施建设，更能通过在其开发中获得新的发展空间。
这不是否定过去。过去四十多年以经济发展为中心的治理模式，是中国经济奇迹的重要制度支撑。但不同的发展阶段需要不同的治理方式。创业期讲究快，什么能增长就做什么；成熟期需要更精细的治理、更清晰的边界、更可持续的模式。
中国经济发展到今天，最大挑战已不是总量和增速，而是增长模式的切换。从投资驱动转向效率驱动，从规模扩张转向质量提升，从政府主导转向制度供给，这些方向早有共识，但在实际操作中，利益格局和制度惯性的阻力不容低估。
地方国企资产质量的隐忧，是一次及时的提醒。它说明在经济转型的关键节点，制度层面的配套改革如果跟不上，旧的模式继续运行，积累的就未必是发展动能。
好的政策方向需要准确的理解和执行，合适的工具需要在合适的条件下使用，国企的角色需要在新阶段重新清晰定位。这或许是后房地产时代给我们上的最重要一课。